Glossario

Investimenti pubblici

Scritto da: Laura Pennacchi, Riccardo Sanna

 

La crucialità degli investimenti e i loro moltiplicatori

Con il termine investimento si indica il flusso di spese volto ad accrescere o a mantenere lo stock di capitale, mediante progetti che presentano un valore netto presente positivo o un tasso interno di rendimento maggiore del tasso di interesse. Nell’economia standard - di matrice neoclassica - gli investimenti pubblici hanno natura sussidiaria rispetto a quelli privati che detengono la supremazia e per i quali, anzi, si paventa il ruolo di crowding out (spiazzamento) che possono svolgere gli investimenti pubblici, finanziati in deficit, che oltrepassino il perimetro delle necessità basilari (come le infrastrutture), ad alto costo e a basso rendimento, da assicurare per i privati. Nell’economia keynesiana c’è un più largo spazio agli investimenti pubblici, da finanziare anche in deficit, per i quali si ipotizza un ruolo, rispetto agli investimenti privati, di crowding in, cioè di sollecitazione e di spinta. In tutti i casi gli investimenti, pubblici e privati, sono una componente fondamentale della domanda aggregata e, al tempo stesso, strutturano e articolano l’offerta. La loro funzione, quindi, non è solo quella di produrre beni non destinati al consumo immediato, ma anche quella di operare come “cerniera” (Visco, 2014) tra domanda e offerta, funzione quest’ultima divenuta cruciale nelle economie contemporanee.

La situazione odierna è segnata dai postumi della gravissima crisi del 2008, in realtà mai davvero finita. Le emergenze più drammatiche sono proprio gli investimenti, specie pubblici, e il lavoro. A partire dalla crisi gli investimenti sono calati ovunque in misura impressionante, ponendoci di fronte a ciò che Krugman (2015) chiama “the combination of a rising profit share and weak investment”. I profitti sono cresciuti del 16% negli Usa nel secondo trimestre del 2018 grazie al condono per il rimpatrio dei capitali di Trump e al suo taglio fiscale a vantaggio degli utili societari, i quali hanno trasferito 1500 miliardi di dollari dal bilancio federale, con un incremento del deficit di pari ammontare, alle grandi corporations, premiando per un quarto del totale i redditi annui superiori al milione di dollari. L’OECD (2017) denunzia che “gli investimenti sono stati il vero supporto mancante per la crescita globale, gli scambi, la produttività, i salari reali”. Nell’Eurozona gli investimenti sono crollati fino al 30% e in Italia il calo degli investimenti è stato più forte della media dell’Eurozona (Figura 1).

 

Figura 1. Investimenti pubblici, Eurozona vs Italia (2007 = 100)

Fonte: Elaborazioni su dati Eurostat.

 

L’urgenza degli investimenti, in particolare pubblici, è oggi riconosciuta ovunque nel mondo, anche per contrastare la temuta “stagnazione secolare” che minaccia soprattutto l’Europa. L’espressione “stagnazione secolare”, coniata da Alvin Hansen già alla fine degli anni ‘30 argomentando come la “Grande depressione” non fosse un episodio ciclico ma il sintomo dell’esaurimento di una dinamica di lungo periodo (un altro modo di definire l’equilibrio di sottoccupazione individuato da Keynes), è oggi ripresa da alcuni studiosi tra cui Larry Summers (2013). Di fronte alla contrazione del commercio mondiale, il rallentamento dell’economia globale, i limitati risultati in materia di maggiore sviluppo conseguiti da politiche monetarie mai così permissive, negli osservatori internazionali – in primo luogo FMI e OECD – si è fatta strada la convinzione che oggi sono gli investimenti la variabile cruciale. L’OECD sostiene che a un tasso di incremento del commercio internazionale declinante e inferiore alla crescita mondiale – cosa verificatasi solo due volte negli ultimi cinquant’anni e ogni volta seguita da una nuova recessione – bisogna opporre governi che spendano maggiormente (almeno 0,5 punti di PIL in più) in investimenti pubblici, specie in infrastrutture, anche finanziati in deficit. Larry Summers (2018), già ministro del Tesoro americano, argomenta che, poiché siamo di fronte a una “crescita ordinaria realizzata mediante politiche straordinarie e speciali condizioni finanziarie” – le quali incoraggiano il rischio finanziario, un indebitamento malsano, la formazione di bolle azionarie e non solo che, a loro volta, pongono le premesse per nuove crisi – si impone l’urgenza di un’azione politica in termini di investimenti pubblici da finanziare anche in deficit (specie nella manutenzione straordinaria di ponti, strade e scuole), avvisando che, dati i bassi tassi di interesse, il costo dell’indebitamento pubblico può essere molto inferiore all’ammontare dei sussidi agli operatori privati che altrimenti sarebbe necessario erogare. Dunque, le difficoltà della crisi “senza fine” e le tendenze alla stagnazione secolare si saldano nello spingere a sollevare interrogativi basilari sulla problematicità di quello che per più di due secoli è stato il motore fondamentale di crescita e di sviluppo, il processo di investimento.

Appaiono vieppiù inadeguate le varie forme di supply side economics, accumunate dall’ipotizzare che bastino riduzioni delle tasse e tagli di spesa pubblica a sostenere la crescita, mediante stimoli fiscali, incentivi indiretti a pioggia, misure per le liberalizzazioni e per la competitività, insistenza sulle privatizzazioni. A tale visione concorre anche una lettura della rivoluzione tecnologica in corso come “guidata dall’offerta”, un’offerta che, lungi dal dover essere sollecitata o tanto meno indirizzata, ha bisogno solo di incontrare il suo consumo, per cui l’unica cosa che conta è dare incentivi indiretti e fiscali alle imprese e potere d’acquisto (cioè trasferimenti monetari e bonus) ai consumatori. In effetti, il dogma ordoliberale dell’investimento naturalmente ottimale del settore privato è contraddetto dalla realtà odierna in cui una marea di liquidità non è sufficiente, in assenza di sostenute prospettive di crescita, a spingere i privati ad investire. Inoltre, poiché è sbagliato contrapporre domanda e offerta che vanno invece considerate congiuntamente, si manca di cogliere la natura di “cerniera” fra domanda e offerta che è propria degli investimenti, di quelli pubblici in particolare.

Si tratta di prendere atto di ciò che il FMI e l’OECD hanno preso a segnalare negli ultimi anni con le loro analisi sui fiscal multipliers (FMI, 2012), evidenziando il maggior moltiplicatore sul PIL della spesa pubblica diretta in investimenti rispetto alla manovra sulle entrate: il moltiplicatore della spesa diretta in investimenti (fino a 3 in tre anni) è molto superiore a quello delle entrate (0,5-0,7 appena). Del resto, a fronte di aspettative di crescita incerte, i privati non investono, pur sommersi da una marea di liquidità, come aveva diagnosticato Keynes. Inoltre, occorre non solo rilanciare la crescita ma anche cambiarne qualità e natura: bisogna cambiare un intero modello di sviluppo e idearne uno nuovo e questo può farlo solo un operatore pubblico non indotto ad abdicare alle proprie responsabilità dalla paura di sposare “velleità dirigistiche”, ma animato dalla volontà di interpretare un grande spirito progettuale. Tuttavia, riprodurre oggi un’ispirazione e una progettualità di tal fatta è inconciliabile con il dogma al quale ci si è attenuti negli ultimi anni. Si pensi, ad esempio, all’erogazione di bonus monetari e alla riduzione delle tasse (specialmente a vantaggio delle imprese e dei ricchi), cuore dell’azione del governo Lega-5Stelle. Una riflessione si impone sull’uso alternativo di risorse scarse: i tagli fiscali hanno effetti espansivi minori dei programmi di spesa. Debbono emergere le logiche alternative che sottostanno ai due tipi di intervento, l’uno agente solo per incentivi indiretti e benefici fiscali volti a sollecitare gli animal spirits del mercato, l’altro invocante una diretta responsabilità pubblica e collettiva, straordinaria quanto è straordinaria la situazione odierna, specie per quanto riguarda il destino dei giovani e delle donne.

La questione degli investimenti si salda così a quella del ruolo di uno “Stato strategico” – uno Stato cioè capace di auto-prospettazione progettuale e di innovazione – ed entrambe rinviano alla necessità di dare un rinnovato significato alla parola d’ordine della “piena e buona occupazione” (Mazzucato, 2013). Ci vuole un grande “Piano del lavoro” analogo a quello che realizzò Roosevelt con il New Deal, che contempli anche misure di creazione diretta di lavoro per giovani e donne, incorporanti iniziative per il servizio civile come era nella proposta di Esercito del lavoro di Ernesto Rossi e come è nel Piano del Lavoro della Cgil del 2013.

 

Investimenti pubblici e creazione di lavoro

È necessario un nuovo intervento pubblico per creare lavoro, settori, mercati e imprese, con nuovi investimenti pubblici e una nuova governance economica. Immaginando un piano di investimenti pubblici e di attivazione di posizioni lavorative nella P.A. (sblocco del turn-over, concorsi, mobilità, servizio civile, ecc.) pari ad una spesa di circa 10 miliardi di euro l’anno per almeno 3 anni (per un totale di 30 miliardi), si potrebbero attivare moltiplicatori fiscali tali da generare oltre 1 milione 300 mila occupati complessivi aggiuntivi, tra pubblico e privato, a fronte di una crescita cumulata del PIL 2018-2020 pari a circa 5,7 punti in termini reali, ovvero circa 180 miliardi di euro in più rispetto alle crescita nominale tendenziale (Figura 2) (Pennacchi, 2013). Il tasso di disoccupazione scenderebbe al di sotto del 5% nel triennio. Con un intervento pubblico di questa natura non solo si opererebbe a sostegno della domanda effettiva, ma si attiverebbero moltiplicatori dei redditi e acceleratori degli investimenti in grado di riqualificare anche l’offerta, all’insegna dell’innovazione sociale e dei beni comuni, favorendo anche l’azione di risanamento dei conti pubblici.

 

Figura 2. Impatto di un piano straordinario su occupazione e PIL (2007 = 100)

Fonte: Elaborazioni su dati ISTAT e CER. Il modello di riferimento è quello utilizzato in Pennacchi (2013).

 

Gli studi econometrici mostrano che si può impiegare spesa pubblica per nuovi occupati pubblici (circa 500 mila unità di lavoro), cioè nuovi redditi da lavoro dipendente (anche a termine), accompagnati da nuovi investimenti pubblici (con un impatto diretto nei Conti nazionali sulla domanda aggregata) e maggiore efficienza nella gestione di tali risorse pubbliche, anche riorientando, riorganizzando, ricomponendo e riqualificando la spesa pubblica già prevista. I nuovi posti di lavoro pubblici creano nuova massa salariale e, di conseguenza, nuovi risparmi e, data la distribuzione dei redditi personali e il livello dei salari d’ingresso dei nuovi lavoratori, soprattutto nuovi consumi (per effetto dell’alta “propensione marginale al consumo”); le aspettative di consumo portano all’acquisto di nuovi strumenti di produzione, ovvero un aumento degli investimenti fissi privati (effetto “acceleratore”); aumenta l'occupazione nei settori privati dove sono stati impiegati gli investimenti e cresce il reddito dei nuovi occupati e, di conseguenza, ancora i consumi e gli investimenti, ovvero la domanda effettiva e il reddito nazionale (effetto “moltiplicatore del reddito”); i nuovi consumi portano ad aumentare moderatamente anche i prezzi, svalutando così debito pubblico e indebitamento netto della P.A., misurati in rapporto al PIL nominale (più alto per effetto del deflatore del PIL spinto in alto dai prezzi); i nuovi occupati e l’inflazione, oltre che le nuove entrate nel bilancio dello Stato, tenderanno a sospingere i lavoratori pubblici e privati verso nuove rivendicazioni salariali nominali aumentando così il costo unitario dei lavoratori (cosiddetto effetto di “retroazione”) e, al tempo stesso, riducendo le disuguaglianze nella distribuzione del reddito, con effetti su consumi e risparmi; la crescita occupazionale potrebbe anche determinare un incremento del costo del lavoro per unità di prodotto privato (Clup), da cui una perdita di competitività sui mercati internazionali e conseguenze negative sull’export, ma l’aumento del contributo alla variazione del PIL da parte della domanda interna e la riduzione del grado di penetrazione delle importazioni ne attenuano l’effetto nel breve e medio periodo e rilanciano il ritmo di crescita potenziale nel lungo periodo, soprattutto nel Mezzogiorno; la qualificazione della spesa per investimenti pubblici, invece, di per sé, determinerebbe un impulso positivo sulla crescita, creando esternalità positive e sostenendo gli investimenti privati, da cui l’occupazione trarrebbe vantaggio.

Dal punto di vista fiscale e di bilancio, il piano di investimenti e creazione di lavoro aumenta la sostenibilità dei conti pubblici e, in particolare, del debito pubblico, che nella media del triennio si ridurrebbe anche più dell’obiettivo previsto dal Governo per effetto della nuova crescita nominale del PIL e delle nuove entrate tributarie da nuova occupazione e aumento dei salari.

Investimenti, soprattutto pubblici, vuol dire usare le istituzioni collettive come leve fondamentali. Si tratta, infatti, di fare cose che fuoriescono dall’ordinario:

  • Identificare fini e valori per dare vita a un nuovo modello di sviluppo (Pennacchi, 2015), ossia l’opposto dell’assumere gli esiti del mercato come un dogma naturale immodificabile e, conseguentemente, del limitarsi a compensare i perdenti e chi resta fuori dal processo di innovazione (il vero obiettivo del cosiddetto reddito di cittadinanza).
  • Dirigere l’innovazione – come era nei radical proposals di Tony Atkinson (2015) – orientandola verso bisogni e fini sociali (ricerca di base, rigenerazione delle città, riqualificazione dei territori, ambiente, salute, scuola, università, ecc.), l’opposto della “neutralità” e dell’ostilità per l’intervento pubblico.
  • Enfatizzare l’obiettivo della “piena e buona occupazione” (spesso considerato un “ferro vecchio”), rovesciando la logica attuale. Invece che affrontare ex post “i costi della perdita di impiego”, servirebbe fare ex ante degli investimenti pubblici e della creazione di lavoro come motore di una crescita riqualificata.
  • Considerare lo Stato come grande soggetto progettuale invece che il “perimetro” da assottigliare e depotenziare ipostatizzato dalle politiche di esternalizzazione.

I modi di estrinsecazione degli investimenti pubblici possono essere vari, dalle reti alla ristrutturazione urbanistica delle città, dalle infrastrutture alla riqualificazione del territorio (messa in sicurezza, manutenzione ordinaria e straordinaria, ecc.), dai bisogni emergenti – attinenti all’infanzia, l’adolescenza, la non autosufficienza – al rilancio del welfare state. La creatività istituzionale del New Deal, così come quella con cui Ernesto Rossi coniugava la sua proposta di “Esercito del lavoro” alla generalizzazione del “servizio civile”, possono essere le fonti di inesauribile modernità a cui ispirarsi. L’idea del lavoro da creare deve essere molto ampia, comprensiva di attività spesso considerate non lavoro e non retribuite. Una mobilitazione di energie fuori del comune andrebbe sollecitata in tutti i settori e in tutte le direzioni proprio con un’estensione quantitativa e qualitativa del “servizio civile”, ben oltre la residualità e l’angustia in cui oggi è mantenuto, a dispetto dei ripetuti propositi di riforma. La priorità va data alla generazione di lavoro addizionale.

 

Riferimenti bibliografici

  • Atkinson A. B. (2015), Inequality. What can be done?, Cambridge (MA), Harvard University Press.
  • FMI (2012), World Economic Outlook - Coping with High Debt and Sluggish Growth, Washington DC, FMI.
  • Krugman P. (2015), “Challenging the Oligarchy”, The New York Review of Books, 17 dicembre 2015.
  • Mazzucato M. (2013), The Entrepreneurial State. Debunking Public vs. Private Sector Myths, Londra, Anthem Press (trad. it. Lo Stato innovatore, Bari, Laterza, 2014).
  • OECD (2017), Economic Outlook, Better, but not good enough, Parigi, OECD.
  • Pennacchi L. (2013, a cura di), Tra crisi e grande trasformazione. Libro Bianco per il Piano del Lavoro 2013, Roma, Ediesse.
  • Pennacchi L. (2015), Il soggetto dell’economia. Dalla crisi a un nuovo modello di sviluppo, Roma, Ediesse.
  • Summers L. (2013), “Why stagnation might prove to be the new normal”, Financial Times, 15 dicembre 2013.
  • Summers L. (2018), “The threat of secular stagnation has not gone away”, Financial Times, 6 maggio 2018.
  • Visco I. (2014), Considerazioni finali, Assemblea della Banca D’Italia, 30 maggio 2014.

 

Suggerimenti di lettura

  • Caffè F. (1978), Lezioni di politica economica, Torino, Bollati Boringhieri.
  • Keynes J. M. (1936), The General Theory of Employment, Interest and Money, Londra, Palgrave Macmillan (trad. it. Teoria generale dell’occupazione, dell’interesse e della moneta, Torino, Utet, 1971).
  • Minsky H. P. (2013), Ending poverty: jobs, not welfare, Annandale-on-Hudson (NY), Levy Economics Institute of Bard College (trad. it. Combattere la povertà. Lavoro non assistenza, Roma, Ediesse, 2014).
  • Stiglitz J. E. (1989), Economia del settore pubblico, Milano, Hoepli.
Laura Pennacchi
Laura Pennacchi, studiosa e saggista nei campi delle scienze economiche e sociali, dirige la scuola per la buona politica “Vivere la democrazia, costruire la sfera pubblica” della Fondazione Basso e coordina il “Forum economia” nazionale della Cgil. È stata parlamentare per tre legislature (dalla XII alla XIV) e sottosegretario, con Ciampi, al Tesoro, nel primo governo Prodi. È autrice di numerosi saggi e libri, tra cui La moralità del welfare. Contro il neoliberismo populista, Donzelli 2008, Il soggetto dell’economia. Dalla crisi ad un nuovo modello di sviluppo, Ediesse 2015.
Riccardo Sanna
Riccardo Sanna, economista e sindacalista in CGIL nazionale, dirige l'Area delle politiche economiche e di sviluppo. Già ricercatore presso l'Istituto di ricerche economiche e sociali della CGIL (oggi Fondazione Di Vittorio), è autore o curatore di alcune pubblicazioni sull'intervento pubblico in economia, tra cui Riforma del capitalismo e democrazia economica (Ediesse, 2015) e Lavoro e innovazione (Ediesse, 2018).

Progetto realizzato da

Fondazione Ermanno Gorrieri per gli studi sociali

Con il contributo di

Fondazione Cassa di Risparmio di Modena